Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2022: «Северный морской путь: международный транспортный коридор»
Автор: Стрельникова Ирина Александровна
кандидат юридических наук, доцент, эксперт Центра комплексных европейских и международных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Северный морской путь как стратегический объект государства
Для стран в период геополитической неопределенности особое значение приобретает вопрос контроля морских торговых путей в отдельных географических и экономических зонах. Это обусловлено тем, что подходы обеспечения и сохранения взаимосвязей между регионами продолжают зависеть от специфики расположения и конфигурации транспортных артерий. В отношении Арктического региона ведущие державы заинтересованы в перераспределении возможностей воздействия на процесс формирования логистической системы и трансформации структуры управления посредством внедрения компонентов цифровой инфраструктуры.
На современном этапе в условиях соперничества Северный морской путь (СМП) воспринимается членами мирового сообщества в качестве актива, позволяющего сформировать особый пояс экономического сопряжения и создать определенные ограничения для развития конфликтного потенциала. В международной повестке роль и значение СМП подвергаются определенной диверсификации в связи со спецификой взаимодействия и кооперации между странами. Позиция первой группы участников может быть связана с ростом беспокойства в отношении действий ведущих держав, направленных на формирование отдельных макрорегиональных зон влияния посредством реализации крупных экономических и инфраструктурных проектов. Для другой категории акторов СМП продолжает восприниматься в качестве особенного транспортного коридора, от которого зависят энергетическая, продовольственная безопасность, возможности обеспечения своего присутствия в Арктическом регионе, способы реагирования на угрозы комплексного характера.
Один из важнейших факторов освоения российской Арктики — это успешная эксплуатация и развитие СМП. Условно его логистический потенциал можно поделить на две важные компоненты — транзитные перевозки из Азии в Европу и экспорт энергоресурсов из российской Арктики на восточные рынки.
Начнём с последнего. Важно понимать прежде всего то обстоятельство, что одна из приоритетных задач России в Арктике — это не только использование её в качестве экономического Wunderwaffe, но для начала хотя бы сохранить своё физическое присутствие. Иными словами, для России критически необходимо остановить стремительный отток населения из районов Крайнего Севера. Пожалуй, единственный район, который не затрагивает эта разрушительная тенденция — это Норильская агломерация. Решить эту проблему государство намерено при помощи грандиозных мегапроектов — энергетических и инфраструктурных. Причем первое совершенно невозможно без последнего. Российский нефтегаз — хребет налоговых и валютных поступлений современной российской экономики — сталкивается с необходимостью двигаться всё дальше на Север вследствие постепенного исчерпания традиционных месторождений в Сибири. А стабильный экспорт природных ресурсов без хорошо развитой инфраструктуры объективно невозможен, что и ведёт к строительству дорог, аэропортов и морских терминалов.
В условиях стремительно растущей напряженности отношений Российской Федерации и Запада, медленных темпов экономического роста стран Европы и парадигмы зелёного перехода выглядит естественным энергетический «поворот на Восток» — на Китай, Японию, Южную Корею и Индию. Неудивительно, что в этом свете национальные цели по кардинальному расширение товаропотока по СМП планируется достигнуть именно за счёт экспорта нефти и газа. Именно это позволяет судить о решающей роли энергетики в развитии Северного морского пути в среднесрочной перспективе.
В случае с транзитными перевозками ситуация несколько сложнее. За 2021 год объём грузопотокам по Северному морскому пути составил 33,5 млн тонн, из которых только 2 млн тонн приходится на транзитные перевозки. По оценкам специалистов выигрыш от расстояния при перевозках по СМП актуален только для Японии, Южной Кореи и Северного Китая, то есть для стран Восточной Азии. Даже с учетом более высокой цены страхования, платы за ледокольное сопровождение и более высокой пошлины за проход (в сравнении с Суэцким каналом) при условии сравнительно высоких цен на нефть проход по СМП может быть выгодным. Может показаться, что круг бенефициаров от транзита по СМП несущественен, но это не так. Товарный обмен между Восточной Азией (прежде всего, Китаем) и Европой является одним из крупнейших торговых потоков в мире.
Вместе с тем успешное развитие СМП упирается в целый ряд ограничений.
Во-первых, при ледокольном сопровождении допустимая ширина судна сильно ограничивается шириной ледоколов (у «Арктики», например, всего около 34 метров). Это обстоятельство напрямую сказывается на тоннажности грузового судна, идущего в караване, — при такой ширине прохода курсировать смогут суда с предельной грузоподъёмностью в примерно 5 тыс тонн, что сказывается и на повышении стоимости одной единицы груза. Ситуацию призван исправить тип ледоколов «Лидер», способен прокладывать ход шириной более чем в 50 метров, что соответствует современным стандартам. Однако ввод в эксплуатацию таких судов ожидается сравнительно не скоро.
Во-вторых, значительной проблемой являются сложные погодные условия, представляющие угрозу срыва срока поставок, что является крайне значительной издержкой при планировании логистики.
В-третьих, проблема заключается и в неудовлетворительном состоянии морской инфраструктуры. Это касается не только непосредственно вместимости терминалов и состояния портовых сооружений (хотя это тоже — большинство объектов не модернизировались с советской эпохи), но и другого немаловажного аспекта — острой нехватки цифровых и мониторинговых систем. В космическом пространстве практически полностью отсутствует спутниковая группировка, осуществляющая мониторинг движения судов, а сопутствующие информационные системы ещё находятся в стадии разработки.
В-четвёртых, при расширении транзита Россия неизбежно столкнётся и с проблемами юридического характера. Речь идёт о так называемом «функциональном критерии» Морской Конвенции ООН 1982 года, в соответствии с которым право Российской Федерации на национальную юрисдикцию основывается в том числе на том обстоятельстве, что СМП не имеет существенного значения для мирового судоходства.
В-пятых, при полномасштабном освоении Арктики неизбежно возникает вопрос об экологических проблемах. В современном дискурсе, особенно западном, тема защиты окружающей среды играет колоссальную роль, а окружающая среда Крайнего Севера и правда является одной из самых хрупких в мире. В настоящее время отсутствуют устоявшиеся практики экологической ответственности за полученный природой ущерб, а он в известной степени неизбежен при активной транспортной деятельности.
Существуют и иные вызовы, связанные с развитием Северного морского пути, однако приведенные выше видятся наиболее существенными.
Что делать?
Первое, что видится целесообразным предпринять при развитии Северного морского пути — это объективно оценивать реальные возможности магистрали как на данный момент, так и в перспективе. В первую очередь это касается фактического состояния флота. С разгоном грузопотока (за счёт экспорта энергоресурсов) Россия сталкивается с дефицитом судов ледового класса. Ситуация усугубляется санкционным режимом — из-за отключения Российской Федерации от SWIFT. В этой связи видится целесообразным необходимость в проведение более сдержанной и продуманной политики в отношении развития Арктики, для предотвращения стратегических просчетов с сильным акцентом на развитие собственных компетенций в морских технологиях.
Во-вторых, необходимо выработать последовательную и непротиворечивую позицию относительно перспектив торговли по СМП. Сам факт увеличения грузопотока магистрали может усилить притязания иных держав на её статус. Схожее соображение касается и инвестиций в морскую инфраструктуру. Маловероятно, что крупные инвесторы будут готов вкладываться в СМП без определенных уступок в вопросах контроля над магистралью. Китай, например, заинтересован в ослаблении суверенитета Российской Федерации над Северным морским путем для интеграции магистрали в Полярный шёлковый путь и Инициативу пояса и пути, а Сингапур в получении доступа к управлению СМП с целью снижения риска от утраты прежней значимости Суэцкого канала. Именно поэтому важно дать точный ответ на вопрос — важнее ли для Российской Федерации сохранения суверенитета над путём или развитие его как транзитной магистрали.
В-третьих, необходимо уделить первостепенное внимание созданию условий для применения новых моделей нивелирования экологических рисков. Например, действенным решением в этом направлении видится использование механизма, сочетающего принципы Poluter Pays Principle (компания, осуществляющая вредоносную деятельность должна уплачивать дополнительный налог) и State of Origin (в случае происшествия ответственность несёт государство, на территории которого осуществляется вредоносная деятельность). Также для создания комплексной системы экологического контроля необходимо создать единую систему оценки ущерба. Подобная новелла не только приведёт к большему контролю над экологическими рисками, но и создаст позитивный репутационный эффект для страны.
Резюмируя, необходимо еще раз подчеркнуть, что СМП, безусловно, является стратегическим объектом для Российской Федерации. Во многом благодаря его развитию возможен поворот России на Восток через Север. Задача государства в том, чтобы инфраструктура СМП могла обеспечивать все потребности международных акторов и бизнеса, и именно на этом сейчас делается особый акцент. В соответствие с поручением Президента России, необходимо обеспечить создание единого инфраструктурного комплекса СМП, включающего все компоненты от развития портов, расширения ледокольного флота до спутников и связи. При этом интересно отметить, что текущая геополитическая ситуация никак не влияет на СМП. Россия не отказывается от международного сотрудничества, продолжая наращивать объем перевозок. По сравнению с прошлым годом он увеличился на 8 процентов, как и количество выданных разрешений на использование СМП. Представляется, что введенные санкционные ограничения все же являются временными, поскольку вредят всем пользователям СМП.
Для СМП, обеспечивающего прямой доступ к рынкам стран Европы и Азии, главной проблемой являются сложные ледовые условия. В этой связи в ближайшей перспективе стоит задача по разработке ледового навигатора для обеспечения возможности круглогодичного использования СМП посредством круглогодичной навигации.
Таким образом, для оптимизации режима СПМ и его превращения в активно действующий международный транспортный коридор, видится необходимым:
во-первых, гармонизировать рост грузопотока и увеличение возможностей флота;
во-вторых, сделать больший акцент на развитие отечественных морских и навигационных компетенций;
в-третьих, выработать последовательный и непротиворечивый подход в отношении дилеммы «суверенитет над СМП/СМП — международный транспортный коридор»;
в-четвертых, разработать систему контроля и учёта экологических рисков, основываясь на принципах State of Origin и Poluter Pays Principle.
Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.
