Новая парадигма экономического роста

Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии ПМЭФ-2022 «Новый рост».

Автор: Бедняков Андрей Сергеевич, соискатель к.э.н. кафедры МЭОиВЭС им. Н.Н. Ливенцева МГИМО (Университет)

Глобальные предпосылки для изменения экономической политики

В современном мире развитие экономики отдельных стран зависит от глобальных процессов в мировой экономике и политике. В новейшей экономической истории достаточно примеров, подтверждающих данный тезис. Так, в 70-е годы XX в. по экономикам ведущих развитых стран сильно ударил нефтяной кризис, когда цена на нефть выросла в 4 раза с 3-х до почти 12-ти долларов за баррель. В результате этой и других причин правительства многих стран вынуждены были пересмотреть сложившиеся подходы в экономической политике и перейти к модели «нового государственного управления». Одновременно указанные события привели к ускорению экономического развития нефтедобывающих государств, которые в течение сравнительно короткого периода времени смогли обогнать многие ведущие страны по уровню благосостояния. Мировые кризисы конца 1990-х, 2000-х и 2010-х гг. дают другие примеры того, как под влиянием факторов мировой экономики меняется экономическая политика.

Ключевые стратегические факторы мировой экономики и политики, которые оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие в наше время, показаны на Рис. 1. Среди основных моментов можно тезисно отметить следующие:
• Быстрый рост международной торговли, несмотря на кратковременные спады во время экономических кризисов — за последние 20 лет объем мировой торговли товарами вырос более, чем в 3 раза [1].
• Стремительный рост численности населения, которое, по оценкам ООН, к 2050 г. увеличится на 2 млрд. чел. до 9,7 млрд. чел., а к концу столетия достигнет 11 млрд. чел. [2] — рост по сравнению с текущим уровнем почти в полтора раза. Большая часть этого прироста будет приходиться на страны с низким уровнем благосостояния, сильно вырастет доля пожилого населения (за исключением отдельных беднейших стран), и все больше людей будут выбирать для жизни города.
• Рост неравенства — согласно Т. Пикетти, к 2015 г. концентрация богатства в руках первой децили (10% наиболее обеспеченных людей) и первой центили (1% наиболее обеспеченных людей) практически достигла уровня перед 1-й мировой войной. В США на первую дециль приходится 73,5% богатства (в 1910 г. — 82,9%), на первую центиль — 38,3% (в 1910 г. — 45,1%). В Европе ситуация пока не такая драматичная, но тенденция к росту также вызывает опасения: верхняя дециль —55,3% (в 1910 г. — 88,6%), верхняя центиль — 21,4% (в 1910 г. — 61,7%). В России доля верхней децили приблизилась к 72%-й отметке, а доля верхней центили превысила уровень 43% [3]. Ситуация продолжает ухудшаться, чему способствуют непрекращающиеся кризисы. Общемировая картина в сфере неравенства по доходам представлена на Рис. 2.
• Повышение рисков эпидемий, которые, как показал пример COVID-19, уже носят глобальный характер и негативно влияют на мировую экономику.
• Инновации и быстрое развитие NBICS-технологий в рамках 6-го технологического уклада (нано, биоинженерные, информационные, когнитивные и социальные технологии). По оценке Президентского Совета по науке и технологиям США, наиболее перспективными технологиями, которые способны обеспечить конкурентные преимущества являются: сенсорика, измерения и контроль процессов; дизайн, синтез и обработка новых видов материалов; нанопроизводство; биопроизводство и биоинформатика; аддитивное производство; промышленное роботостроение [4].
• Быстрый рост доли возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Большинство стран уже приняли программы по переходу на ВИЭ, в том числе нефтедобывающие страны Ближнего Востока. Уже сегодня доля ВИЭ в мировом энергобалансе составляет 28% (39% в ЕС, 28% в Китае, 23% в Индии и 20% в США, России и Японии) [5].
• Рост политического противостояния, пренебрежение международным правом и увеличивающееся желание отстаивать интересы своих стран за счет других, в том числе партнеров по региональным группам стран, в нарушение подписанных международных соглашений.

Действие всех этих факторов и их периодическое наложение друг на друга приводят к тому, что понятие кризиса приобретает новое значение. Мировые кризисы, возникающие по разным причинам, становятся перманентной составляющей экономического развития. Они, как правило, сопровождаются разрушением сложившихся торговых связей и кардинальной трансформацией глобальных цепочек стоимости. В условиях потребности в быстрой переориентации на новые рынки, развитии новых логистических маршрутов и изменении структуры доходов и затрат государства берут на вооружение новую экономическую политику, что зачастую связано с необходимостью структурной перестройки экономики. С этим же связана трансформация структуры международных экономических отношений и формирование новых экономических союзов, которые, как правило, сопровождаются созданием новых военно-политических союзов. В качестве примера можно привести создание Австралией, Японией, Новой Зеландией, Великобританией и США организации тихоокеанского партнерства (Partners in the Blue Pacific (PBP) [6].

Мы являемся свидетелями глобальных изменений, которые создают предпосылки для окончательного отказа стран от однополярного мира и единой модели глобализации во главе с одной «сверхдержавой», сложившейся в результате разрушения Советского Союза, в пользу национальных и региональных интересов. В условиях такой «пост-глобализации» необходима быстрая переориентация на новые рынки, развитие новых логистических маршрутов и изменение структуры доходов и затрат. Требуется новая экономическая политика, которая связана с необходимостью структурной перестройки. Задачей лидеров как отдельных государств, так и региональных и международных организаций в этих турбулентных условиях становится обеспечение бесперебойного устойчивого развития стран и регионов и предотвращение выхода ситуации из-под контроля. Неспособность решить эту задачу чревато трагическими последствиями и усугублением положения по многим направлениям, что в конечном итоге ведет к снижению уровня жизни населения и повышению уровня неравенства. Большое значение в решении указанной задачи имеет развитие инфраструктуры.

Инвестиции в инфраструктуру как основу нового роста

Как видно из модели, представленной на Рис. 1, инфраструктура является тем базовым элементом, который способен оказать поддерживающее влияние на экономику отдельных стран, включая Россию. Это особенно важно в условиях стремительных изменений, которые можно охарактеризовать как вызовы, но вместе с тем они представляют и новые возможности.

По мнению спикера прошедшей 17 июня 2022 г. в рамках XXV Петербургского международного экономического форума сессии «Новый рост» Профессора, директора Центра исследования финансовых технологий и цифровой экономики СКОЛКОВО-РЭШ О.К. Шибанова, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой инфраструктурные инвестиции имеют особое значение для обеспечения устойчивого экономического роста в силу, как правило, более высокого инфраструктурного разрыва, по сравнению с развитыми странами.

Имеется как научное, так и практическое обоснование того, что инфраструктура является определяющим фактором социально-экономического развития и конкурентоспособности государства (см., например, труды М. Портера, Э. Хекшера, Б. Олина, М. Энрайта, М. Сторпера, Б.-О. Лундваль, Б. Асхайм, А. Изаксен и др.). Значимость инфраструктурного комплекса в наше время диктуется вопросами обеспечения устойчивого развития в соответствии с целями устойчивого развития, сформулированными ООН, а также кардинальными технологическими, демографическими и социальными изменениями в обществе. Наличие надежной и качественной инфраструктуры помогает странам с минимальным потерями преодолеть кризисные периоды и обеспечить ускоренные темпы роста в периоды оживления мировой экономики. Это показали прошедшие кризисы и это сохраняет свою актуальность в наше время.

Несмотря на важность развития инфраструктурного комплекса для социально-экономического развития, анализ инвестиционной активности в сфере экономической инфраструктуры приводит к неутешительным прогнозам. При сохранении текущих трендов, с 2016 г. по 2040 г. инфраструктурный разрыв (разница между «необходимыми» инвестициями и реальными инвестициями, то есть недоинвестирование) составит около 15 трлн долл. США (а с учетом дополнительных инвестиционных потребностей, связанных с обеспечением устойчивого развития — инвестиций, нацеленных на достижение «целей устойчивого развития» / ЦУР или «Sustainable Development Goals» / SDG — около 18 трлн долл. США, в основном за счет африканских и азиатских стран) [7]. Это эквивалентно 0,6% Валового мирового продукта (ВМП) или 16% от суммы необходимых инвестиций в рассматриваемый период. Уровень недоинвестирования сильно отличается по регионам и странам, и наблюдается как в развивающихся, так и в развитых странах.

Говоря о России, существуют различные оценки инфраструктурного разрыва. Как следует из данных портала Global Infrastructure Hub, с 2021 г. до 2040 г. дефицит инфраструктурных инвестиций (с учетом потребностей инвестиций ЦУР) составит более 600 млрд долл. США [7], без учета социальной сферы. По оценке же InfraOne Resarch, только в 2020 г. помимо бюджетных (около 2,1 трлн руб.) и частных инвестиций (около 2,6 трлн руб.) в инфраструктуру минимальные дополнительные потребности составляли около 3 трлн руб. (около 2,7% от ВВП), а для роста экономики не хватало еще около 3,5 трлн руб. [8]. Инфраструктурный разрыв превышает текущие инвестиции приблизительно в 1,4 раза и составляет 5,9% от ВВП. Аналогичные оценки относятся к 2021 и 2022 гг.

В современных геополитических условиях инфраструктура должна рассматриваться не только как база для экономического развития страны, а и одновременно как механизм развития экспорта, а также — инструмент внешней политики для укрепления экономической конкурентоспособности и внешнеполитических позиций государства на мировой арене. Это может быть особенно актуальным в настоящее время, поскольку в условиях профицита бюджета за счет более высоких цен на энергоносители представляется целесообразным, как отметил во время дискуссии на XXV Петербургском международном экономическом форуме Главный экономист ВТБ по России А. Исаков, рассмотреть возможности осуществления инвестиций не только в инфраструктуру России, но и в реальные активы в зарубежных лояльных странах, повысив таким образом влияние России в мире. Так делают многие страны, особенно КНР в последние годы. По этой же причине, несмотря на вводимые ограничения во внешней торговле энергоресурсами, в настоящее время в России возникают уникальные условия для развития переработки тех объемов добычи, которые не поступают на мировой рынок, внутри страны, повышая таким образом добавленную стоимость производимой товарной продукции. Для этого необходимо развивать производственную инфраструктуру глубокой переработки. Благодаря данным процессам Россия сможет занять достойное место на мировом рынке нефтехимии и газохимии, что существенно повысит эффективность использования нефтегазовых ресурсов и повысит конкурентоспособность страны.

Как отметили многие участники XXV Петербургского международного экономического форума, для привлечения средств на развитие инфраструктуры в стране есть все необходимые ресурсы, а также финансовая инфраструктура. И сейчас, как никогда, стоит задача эти ресурсы мобилизовать, в первую очередь через механизмы государственно-частного партнерства.

Повышение роли государственно-частного партнерства, необходимость его трансформации

В условиях осложнения геополитической ситуации, ведущего к дополнительным расходам государства, практического закрытия западных рынков капитала и ухода иностранных инвесторов из страны с еще большей остротой встает вопрос о задействовании модели государственно-частного партнерства (ГЧП) для развития инфраструктуры за счет использования внутренних ресурсов частного сектора.

Если посмотреть на развитие ГЧП в России в последние 20 лет, то можно сделать вывод, что пока оно не смогло стать весомым фактором инфраструктурных инвестиций. Данная форма развития инфраструктуры не нашла повсеместного применения: в 10-ти наиболее активных российских регионах, в которых реализуется по несколько крупных проектов ГЧП (свыше 1 млрд. руб.) привлечено около 70% инвестиций. Регионов, в которых запущено по пять и более крупных проектов, всего 11. Наиболее активными регионами, в которых запущено по 10 и более проектов, являются Московская область, ХМАО (Югра), г. Санкт-Петербург. Еще примерно в 32-х регионах за все время развития сферы ГЧП было запущено по 1-2 проекта стоимостью более 1 млрд руб. В 29-ти регионах сфера ГЧП не получила активного развития (могут встречаться небольшие проекты, формально структурированные по схеме ГЧП, но они являются искусственными проектами ГЧП и не оказывают существенного влияния на социально-экономическое развитие) [9]. Сфера ГЧП доступна только для наиболее передовых в промышленном отношении и наиболее обеспеченных округов России. По этой причине вклад частных инвесторов в развитие экономической инфраструктуры невелик и оценивается порталом Global Infra Hub в 1,7% (без учета социальной инфраструктуры и инвестиций государственных структур, включая государственные банки и корпорации развития, которые часто выступают в роли кредитора на стороне частного партнера) [7].

Модель ГЧП была заимствована у западных стран порой без вдумчивого отношения к наиболее важным стратегическим вопросам, таким как оценка проектов с использованием показателя VfM и аналогичных ему. Зачастую так называемая «частная инициатива» (что по международным стандартам на самом деле является «незапрошенным предложением») подменяет собой задачи самих органов власти по идентификации наиболее важных объектов для инвестирования, что должно укладываться в стратегию развития регионов. Как показал опыт многих зарубежных стран, простое копирование английской модели PFI (Private Finance Initiative — частная финансовая инициатива) без использования ее важных составляющих на определенном этапе приводит к необходимости «смены курса» в сфере развития ГЧП. Так произошло, например, в Канаде, где на втором этапе развития ГЧП было принято решение об обязательной оценке дополнительного вклада проекта ГЧП в социально-экономическое развитие по сравнению с исполнением проекта силами государства с привлечением строительных компаний (так называемый Public Sector Comparator — публичный компаратор, аналог показателя VfM). В России похожий показатель формально внедрен в Федеральном законе от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», однако данный закон регулирует небольшую долю проектов ГЧП (более 90% инвестиций в проекты ГЧП осуществляется с применением концессионного механизма в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»). Как показал опыт Великобритании, без детального анализа VfM по каждому проекту есть риск того, что вместо пользы ГЧП проект приведет к потерям для государства. Именно по этой причине схема PFI была отменена в Великобритании в 2018 г. как предпочтительная, после анализа всех реализованных проектов Национальным контрольно-ревизионным управлением на предмет VfM [10]. Развитие ГЧП за рубежом сопровождалось стратегическими решениями, такими как включение созданных ранее центров ГЧП в общую систему инфраструктурного управления. В качестве наиболее показательного можно привести пример Великобритании, где вместо центра ГЧП Partnerships UK (Партнерства Великобритании) в Казначействе было создано Управление по инфраструктуре и проектам (Infrastructure and Projects Authority), отвечающее за анализ всех инфраструктурных проектов, независимо от финансовой схемы их реализации. Аналогичное решение было принято во Франции, где вместо центра MAPP (Mission d’appui aux partenariats public-privé) было создано агентcтво FIN INFRA.

Несмотря на формальную политическую поддержку, модель ГЧП пока не вносит серьезного вклада в развитие экономической инфраструктуры в России, что связано с целым рядом проблемных моментов: недостаточно эффективное законодательство, отсутствие надежной системы инфраструктурного планирования с включением в нее инструментов ГЧП, слабая система государственных институтов, включая судебную систему, отсутствие хорошо проработанных проектов, недостаточное количество высококвалифицированных специалистов в области ГЧП, аксиологические проблемы сотрудничества государства и бизнеса.

Очевидно, модель ГЧП в России требует трансформации. Этот вывод был подтверждён в рамках прошедшей 17 июня 2022 г. в рамках XXV Петербургского международного экономического форума сессии «Новый рост». Председатель ВЭБ.РФ И.И. Шувалов высказал мнение, что для обеспечения дальнейшего развития экономики в условиях жестких международных ограничений государственно-частному партнерству необходимо придать новые смыслы. Оно должно повысить свою эффективность в первую очередь за счет повышения доверия между властью и бизнесом. Особое значение, как было отмечено, в этой связи приобретает донастройка института частной инициативы.

Рекомендации для органов власти

Для обеспечения устойчивого экономического роста в новых условиях необходимо пересмотреть сложившиеся подходы по многим вопросам экономической политики. Среди приоритетных направлений, на которые необходимо обратить внимание властям и о которых шла речь на прошедшей 17 июня 2022 г. в рамках XXV Петербургского международного экономического форума сессии «Новый рост» — вопросы дополнительных инвестиций в развитие качественной инфраструктуры, вопросы создания атмосферы доверия бизнеса и власти, вопросы миграционной политики, а также — дальнейшего развития финансовых рынков.

В первую очередь государственным органам власти необходимо отойти от бизнеса и не мешать ему работать. Речь идет о снижении регулятивных барьеров и контрольных процедур за счет повышения их эффективности. Требуется выстроить систему отношений с бизнесом, с учетом ценностных различий, механизмы достижения консенсуса и минимизации противоречий.

Для обеспечения непрерывного развития качественной инфраструктуры как основы экономического роста необходимо построить сквозную систему стратегического планирования, обеспечивающую увязку различных инфраструктурных планов (отраслевых, региональных, федеральных). Этот процесс должен управляться из единого центра, с учетом различных прямых и косвенных эффектов на экономику.

Необходимо кардинально поменять отношение к развитию государственно-частного партнерства и определить место ГЧП в инфраструктурном развитии. Для решения этой задачи требуется создать единый центр, ответственный за развитие всего инфраструктурного комплекса (в настоящее время его роль рассредоточена по многим министерствам, ведомствам и государственным институтам развития). Такой мега-инфраструктурный центр (по аналогии с Банком России в банковской сфере) должен будет, в том числе, заниматься вопросами использования инструментария ГЧП, когда это приносит реальную выгоду государству.

В рамках проектов, реализуемых по модели государственно-частного партнерства, необходимо повышать прозрачность и уделять больше внимания вопросам оценки рисков и сбалансированного разделения ответственности между сторонами. К ключевым шагам по данному направлению можно отнести создание и внедрение единой информационной системы в сфере ГЧП (текущие попытки это сделать пока не увенчались успехом) и внедрение четкого регулирования, связанного с предоставлением необходимой информации по проектам. Для оценки проектов ГЧП необходимо внедрять показавшие свою эффективность инструменты, такие как VfM (Value for Money) и обеспечивать их систематичное применение для всех запускаемых проектов.

Важное значение с точки зрения активизации применения модели ГЧП принадлежит балансировке мер поддержки таких проектов с учетом особенностей регионов. В рамках новой системы поддержки требуется разработать объективные критерии, направленные на стимулирование вложений в недостаточно развитые регионы.

Большое значение в обеспечении экономического роста, включая возрождение промышленного потенциала, имеет миграционная политика. Речь идет как о привлечении зарубежных квалифицированных кадров, так и о предотвращении отъезда лучших местных специалистов за рубеж. Причем это должно осуществляться не за счет ограничений, а за счет создания системы стимулов.

К другим не менее важным вопросам, на которые стоит обратить внимание органам власти относятся: совершенствование рыночных институтов (вкл. судебную систему, прозрачность процедур, прозрачность рынка и др.), внедрение лучших практик управления проектами, упор на грамотное структурирование проектов и их постоянную оценку в ходе реализации и после завершения.

Список источников
1. Статистика Всемирной Торговой Организации // https://stats.wto.org/
2. Демографические изменения (ООН) // https://www.un.org/ru/un75/shifting-demographics
3. Piketty, Thomas. Capital et idéologie. Éditions du Seuil. — Paris, 2019
4. Фролов А.В. Государственно-частное партнерство в инновационной экономике США. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук, 2016. с. 27
5. Доля возобновляемых источников энергии в производстве электроэнергии // https://yearbook.enerdata.ru/renewables/renewable-in-electricity-production-share.html
6. РБК. США и еще четыре страны создали организацию тихоокеанского партнерства // https://www.rbc.ru/politics/25/06/2022/62b66bbf9a7947dec03c0d0e?from=from_main_6
7. Портал Global Infrastructure Hub // https://www.gihub.org/
8. InfraOne Research. Аналитический обзор: Инвестиции в инфраструктуру. // InfraOne Research, 2020
9. Оценка А.С. Беднякова на основе Базы данных проектов на Платформе «Росинфра» (Национального центра ГЧП РФ) // https://rosinfra.ru/project
10. HM Treasury. Private Finance Initiative and Private Finance 2 projects: 2018 Summary Data // https://www.gov.uk/government/publications/private-finance-initiative-and-private-finance-2-projects..., 30.05.2019
11. Новый рост — Информационно-аналитическая система Росконгресс // https://roscongress.org/sessions/spief-2022-tochki-rosta-novoy-ekonomiki/translation/

Экспертные аналитические заключения по итогам сессий деловой программы Форума и любые рекомендации, предоставленные экспертами и опубликованные на сайте Фонда Росконгресс являются выражением мнения данных специалистов, основанном, среди прочего, на толковании ими действующего законодательства, по поводу которого дается заключение. Указанная точка зрения может не совпадать с точкой зрения руководства и/или специалистов Фонда Росконгресс, представителей налоговых, судебных, иных контролирующих органов, а равно и с мнением третьих лиц, включая иных специалистов. Фонд Росконгресс не несет ответственности за недостоверность публикуемых данных и любые возможные убытки, понесенные лицами в результате применения публикуемых заключений и следования таким рекомендациям.